每經(jīng)評論員 葉檀

沒有透明的預(yù)決算，就沒有公共財政。沒有公共財政、沒有硬約束，會發(fā)生什么事？鐵道部天價宣傳片足以讓我們管中窺豹：媒體披露財務(wù)詳情如下，5分鐘的簡陋宣傳片，花費1850萬元，沒有經(jīng)過招標，支付導(dǎo)演250萬元酬勞（稅后）和117.8萬元稅款，即使拍攝費用高達600萬元，流向黑洞的費用總計882.8萬元。也就是說，預(yù)算將近一半流向了黑洞，其中有接攬生意一接一個準的公司，有鐵道部的貪腐人員。

按照2011年中央決算報告，中央公共財政支出56435.32億元，完成預(yù)算的103.8%，增長16.8%。其中，中央本級支出16514.11億元，完成預(yù)算的96.9%，增長3.3%；中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出39921.21億元（相應(yīng)形成地方財政收支），完成預(yù)算的107%，增長23.4%。如果其中有一部分資金流向黑洞，這對處于財政、貨幣緊縮期的中國經(jīng)濟，是不可承受之重。

表面看來，鐵道部的投資與關(guān)聯(lián)的實體企業(yè)是市場實體，與公共財政不相干，其實大謬不然。鐵道部60%的負債率，2萬億元的債務(wù)，5000多億元的鐵路建設(shè)債券以及向下游企業(yè)拖欠的2000多億元，無一不是以政府信用為隱性擔(dān)保，獲得的低息債券，應(yīng)納入國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍。目前預(yù)算軟約束的現(xiàn)狀是，全國人民勒緊褲腰帶發(fā)展高鐵，而某些高鐵項目卻成為失去約束的資金黑洞，成為尋租者的樂園，成為權(quán)貴公司的寄身地。

全國人大官網(wǎng)上公布的《預(yù)算法修正案（草案二次審議稿）條文》，無法量化與執(zhí)行的字眼過多，約束力不強，國庫收支的負責(zé)部門不清楚，堅持中國預(yù)算核心癥結(jié)的分稅制沒有動搖，意味著難以重建中央與地方財政平衡。

《修正案》將第三條改為第九條，修改為 “各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”。什么叫勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效？沒有一個政府層級在編制本級預(yù)算時，認為自己是奢侈浪費的。

對于公共財政的約束力疲軟無力，《修正案》規(guī)定，“各級預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督應(yīng)當(dāng)建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機制”，各級政府部門預(yù)算審查與批準均由人大審議。不得不指出的是，到目前為止，某些地方人大仍有“橡皮圖章”綽號，鮮見人大提出異議對預(yù)決算實行嚴厲的監(jiān)督，人大似乎更像幫忙者，而不是身負重任的監(jiān)督者。公眾得知預(yù)決算的情況，目前較為可靠的途徑是通過審計署的審計報告，從李金華先生掀起審計風(fēng)暴以來，審計報告給公眾提供了一扇通向公共財政使用效率的狹窄小窗。

但審計署無法承擔(dān)建立公共財政的重任，這是由審計署的職能所決定的。此外，行政體系內(nèi)部的自我監(jiān)管天生缺乏獨立品格，這不是審計體系的垂直管理能夠解決的，人們有理由擔(dān)心，一旦審計署的上級不愿意看到過多的問題，一旦審計署受到巨大的壓力，會不會從“看門狗”變成“寵物狗”？

近兩年中央各部門公開本部門預(yù)算以及三公經(jīng)費，本意是通過公眾監(jiān)督，降低公共管理的成本。筆者曾經(jīng)咨詢地方官員，目前的三公經(jīng)費比以往要嚴格得多，但三公經(jīng)費的公開卻不盡如人意，三個數(shù)字幾句話，如同天書。正如有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)是誤導(dǎo)公眾的，有的三公經(jīng)費公開是讓人更糊涂的，不包括項目支出，公眾無法了解哪一項該支出哪一項不該支出，尋租的空間有多大、執(zhí)政效率有多高，猜測的結(jié)果必然導(dǎo)致群體的心理激憤。

在預(yù)算方面還缺乏博弈平臺，如地方財政不允許赤字，但面臨經(jīng)濟下行壓力，各地政府推出地方版的財政刺激政策，長沙出臺超過8000億元的投資計劃，預(yù)計未來5年每年投資額在1600億元左右，而長沙市去年全年的地方財政總收入只有668.11億元；另有消息稱，貴州或?qū)⒊雠_3萬億元發(fā)展規(guī)劃，貴州省2011年的財政收入只有1330億元。這正是，政府投資市場投資難區(qū)分，細蛇吞象天天演。

在軟約束的情況下，將實質(zhì)性權(quán)力從央行等相對獨立部門劃入財政部門，將是一場災(zāi)難。

《修正案》擬刪除現(xiàn)行預(yù)算法中“中央國庫業(yè)務(wù)由中國人民銀行經(jīng)理”的規(guī)定，在“監(jiān)督”部分，新增“各級政府財政部門負責(zé)監(jiān)督檢查本級國庫辦理的預(yù)算收入收納、劃分、留解、退付及預(yù)算支出的撥付業(yè)務(wù)”。不要說財政部門賬戶數(shù)量龐大難以監(jiān)管，不要說江蘇、江西等地曾爆發(fā)官員挪用財政專戶案件，就說銀行與財政部之間管理費用，就說目前財政部門的性質(zhì)，將國庫撥付實質(zhì)權(quán)利交給財政部，是一大險招。

沒有公共財政，社會運行成本巨大。目前各部門應(yīng)放下部門利益，拋棄蠅頭小利，頂層設(shè)計出包括預(yù)算民主在內(nèi)的基本公共規(guī)則，讓轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期的國家，能更順利地前行。